Die neue Claims-Verordnung

Verordnung (EG) Nr. 1924/2006

 

Gesetzt den Fall, eine Mutter würde sich auf dem Wochenmarkt erkundigen, ob denn Obst für die Entwicklung ihrer Kindes gut sei, und die Marktfrau daraufhin mit einem „Aber immer!“ antworten würde, dann wäre dies in der Vergangenheit kein Fall für den Staatsanwalt oder die Bußgeldbehörde gewesen. Ganz anders nach der neuen Claims-Verordnung. Denn danach sind alle Angaben, wozu auch mündliche Auskünfte gehören, die sich bei Lebensmitteln auf die Entwicklung und die Gesundheit von Kindern beziehen, bei Strafe verboten. Es sei denn, man verfügte über eine Genehmigung der EU-Kommission, die aber nicht einfach zu erreichen ist.

1) Anwendungsbereich

Der Verordnung unterliegen Angaben, die sich auf

• die Gesundheit
• den Nährwert
• die Risikoreduktion
• das Wachstum und die Gesundheit von Kindern beziehen

 

Viele Abgrenzungsfragen (etwa zur Diätverordnung bei Säuglingsnahrung) sind derzeit noch ungeklärt und waren dem Verordnungsgeber offenbar auch nicht bewusst.

Damit sind wir auch schon im Kernbereich der neuen Claims-Verordnung angelangt, die das Recht der gesundheits- und nährwertbezogenen Angaben auf eine völlig neue Grundlage stellt. Die EU hält es für nötig, alle gesundheits- und nährwertbezogenen Angaben zunächst einmal generell zu verbieten und sie unter einen allgemeinen Ge-nehmigungsvorbehalt zu stellen. Wie radikal dieser Systemwechsel ist, wird deutlich, wenn man das bisherige Prinzip der Werbefreiheit mit dem neuen System vergleicht: Bisher waren alle Angaben erlaubt, sofern sie nicht irreführend oder wissenschaftlich ungesichert waren („Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt“); in Zukunft sind diese Angaben erst einmal verboten, können aber – generell oder im Einzelfall – genehmigt werden (“Verbot mit Erlaubnisvorbehalt“).

2) Angaben zu kommerziellen Zwecken

Künftig sind Angaben über Gesundheits- und Nährwertrelevanz von Lebensmitteln erst einmal verboten, können aber – generell oder im Einzelfall – genehmigt werden (“Ver-bot mit Erlaubnisvorbehalt“). Dabei ist der Begriff „Angabe“ äußerst weit gefasst. Darunter sind alle unmittelbaren oder mittelbaren Aussagen zu verstehen, die in der Werbung, in der Kennzeichnung, in Flyern, im Internet oder in sonstiger Weise zu kommerziellen Zwecken erfolgen. Die Schriftlichkeit der Angaben wird nicht gefordert.

Inhaltlich sind alle Angaben von dem grundsätzlichen Werbeverbot erfasst, die gesund-heits- oder nährwertbezogen sind. Nährwertbezogene Angaben sind ihrer Natur nach Existenzaussagen (Nährstoff vorhanden, erhöht, reduziert); gesundheitsbezogen sind Angaben, die wirkungsbezogene Aussagen enthalten, die also aus der Beschaffenheit des Lebensmittels oder aus dem Vorhandensein oder Nichtvorhandensein bestimmter Nährstoffe Schlussfolgerungen für die Gesundheit ableiten.

3) Regelungstechnik der Verordnung

Für gesundheits- und nährwertbezogene Angaben gilt also ab 1. Juli 2007 ein Zulas-sungsprinzip. Angaben, die in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen, dürfen nach Ablauf der Übergangsfristen nur noch verwendet werden, wenn sie zugelassen worden sind. Die Zulassung kann

• durch die Verordnung selbst,
• durch eine Gemeinschaftsliste oder
• durch Einzelzulassungen erfolgen.

Durch die Verordnung selbst sind im Anhang der Verordnung zahlreiche Nährwert-aussagen zugelassen worden. Es handelt sich hierbei um einen numerus clausus der zu-lässigen Aussagen, jedoch sind in dem Anhang zur Claims-Verordnung einige zusätzli-che Auslobungsmöglichkeiten für Nährstoffe vorgesehen, die in der Verordnung und ihrem Anhang nicht oder noch nicht geregelt sind.

Die Gemeinschaftsliste für gesundheitsbezogene Angaben wird derzeit im Zusam-menwirken nationaler und der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) erarbeitet (Einzelheiten werden weiter unten dargestellt). Die Gemeinschaftsliste wird in den kommenden Jahren von der EU-Kommission verabschiedet werden. Der Zeitpunkt steht noch nicht fest.

Für bestimmte gesundheitsbezogene Angaben, unter anderem solche, die nicht in die Gemeinschaftsliste aufgenommen worden sind oder sich auf die Reduktion von Risi-ken oder die Gesundheit und die Entwicklung von Kindern beziehen, müssen Ein-zelanträge gestellt und eine individuelle Zulassung erwirkt werden.

4) Zulassungsvoraussetzungen und Verwendungsbedingungen von Claims

Vereinfacht gesagt dürfen in Zukunft Lebensmittel mit gesundheits- oder nährwertbe-zogenen Angaben nur noch gekennzeichnet oder beworben werden, wenn

• die Aussagen zugelassen sind (Liste, Anhang, Einzelzulassung)
• die Lebensmittel über ein durch die EG-Kommission verabschiedetes (günstiges) Nährwertprofil verfügen, wobei unter anderem auf den Zucker-, Fett- und Natriumgehalt abgestellt wird. (Bei Fetten wird auch noch zwischen gesättig-ten/ungesättigten und Transfettsäuren unterschieden).
• die Aussagen spezifisch sind (unspezifische Aussagen wie „Brot ist gesund“ sind also nicht zulassungsfähig)
• die Aussagen wissenschaftlich gesichert sind („Konsensprinzip“ der beteiligten Wissenschaften, umfangreiche Nachweispflichten)
• eine erweiterte Nährwertkennzeichnung vorgenommen wird
• Hinweise auf die Bedeutung einer ausgewogenen Ernährung gemacht werden

 

Hinweis: Nicht vorverpackte Lebensmittel sind bei Verwendung von gesundheits- und nährwertbezogenen Angaben von der Verpflichtung zur Nährwertkennzeichnung und von dem Hinweis auf eine ausgewogene Ernährung freigestellt (Artikel 1 Absatz 2 VO).

5) Spezifische Angaben

Die Verordnung geht von dem Grundsatz aus, dass alle nicht spezifischen Angaben wie „Obst ist gesund“ generell unzulässig und als solche nicht genehmigungsfähig sind – es sei denn, sie würden durch spezifische und wissenschaftlich gesicherte Angaben untermauert. Aber auch spezifische Angaben wie „Dieses Erzeugnis ist günstig für ihre Verdauung, weil der hohe Ballaststoffanteil die Motilität des Darmes erhöht“; sind nur unter bestimmten Voraussetzungen genehmigungsfähig.

6) Nährwertprofile

Die erste Hürde stellt das so genannte Nährwertprofil dar. Nach dem Zeitplan der Ver­ordnung werden in Nährwertprofilen bis Anfang nächsten Jahres durch die Kommission auf Vorschlag der EFSA für einzelne Lebensmittel oder für Lebensmittelkategorien Beschreibungen hinsichtlich der wünschenswerten Nährstoffzusammensetzung defi­niert.

Hierbei handelt es sich um eine nach Einzellebensmitteln oder Lebensmittelkategorien vorgenommene Bewertung, wie Lebensmittel oder Lebensmittelkategorien beschaffen sein müssen, um das Privileg einer Bewerbung zu erhalten (Sollbeschaffenheit).

Dabei kommt es insbesondere auf den Fettgehalt und die Fettzusammensetzung (gesättigte Fette, Transfettsäuren), den Zuckergehalt und den Kochsalz/Natriumgehalt an. Die Diskussion hierzu ist in vollem Gange. Von den Mitgliedsstaaten werden zum Teil weitere Parameter diskutiert (z. B. Puringehalt). Bei der Festlegung von Nährwertprofilen soll die Rolle der jeweiligen Lebensmittel in der Gesamternährung berücksichtigt werden. Gegebenenfalls können bei bestimmten Lebensmitteln auch besondere Risikogruppen wie z. B. Kinder besonders berücksichtigt werden.

Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung sieht nicht vor, dass für alle Lebensmittel oder Lebensmittelkategorien Nährwertprofile verabschiedet werden. Soweit es sich um Lebensmittel handelt, deren regelmäßiger Verzehr in einer ausgewogenen Ernährung empfohlen wird, wie dies beispielsweise bei Vollkornerzeugnissen der Fall ist, kann von Nährwertprofilen abgesehen werden, so dass diese Lebensmittel mit gesundheits- und nährwertbezogenen Angaben auch ohne ein solches Profil beworben werden dürfen.

Nährwertprofile werden auf Vorschlag der EFSA, die hierfür auch ein Bewertungsmodell entwickeln wird, von der EU-Kommission bis zum 19.01.2009 verabschiedet. Die Einzelheiten ergeben sich aus Artikel 4 der als Anlage beigefügten Claims-Verordnung. Wenn Lebensmittel hinsichtlich der festgelegten Parameter die Werte in den Nährwertprofilen übersteigen, dürfen sie nicht mit gesundheitsbezogenen Claims versehen werden.

Allerdings gibt es eine Ausnahme bei den nährwertbezogenen Angaben: Wird nur ein Parameter, der in den Nährwertprofilen festgelegt ist, unter- oder überschritten, dann bleibt eine nährwertbezogene Angabe erlaubt, sofern auf den erhöhten oder verminderten Gehalt des fraglichen Bestandteils deutlich hingewiesen wird. Beispiel: Ist der festgelegte Zuckergehalt überschritten, bleibt eine Aussage wie „Fettgehalt reduziert“ erlaubt, sofern in unmittelbarem Zusammenhang damit die Angabe erfolgt „hoher Zuckergehalt“. Gesundheitsbezogene Angaben bleiben dagegen auch bei Über- oder Unterschreitung von nur einem Parameter verboten.

7) Wissenschaftliche Absicherung

Ein weiteres Grundprinzip der Claims-Verordnung ist die wissenschaftliche Rechtferti-gung der Angaben: Damit sind alle Angaben verboten, zu denen kein dominierender Konsens in der Wissenschaft besteht. Damit wird unterstellt, dass unser Wissen nur so-weit wie das Wissen der Wissenschaft reicht, es außerhalb des Konsenses in der Wis-senschaft also kein gesichertes Wissen gäbe: (Doch schon Hamlet mahnte: „Es gibt mehr Dinge zwischen Himmel und Erde als unsere Schulweisheit sich träumen lässt.“)

Um den einzelnen Firmen in jedem Fall eine gesonderte wissenschaftliche Beweisfüh-rung und damit unnötige Doppelarbeiten zu ersparen, ist vorgesehen, eine sogenannte Gemeinschaftsliste von gesundheitsbezogenen Angaben zu erstellen, die von allen Le-bensmittelherstellern, deren Erzeugnisse über ein günstiges Nährwertprofil verfügen, bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen verwendet werden können. Beispiel: Wenn die in der noch zu erstellenden Gemeinschaftsliste festgelegten Ballast-stoffgehalte erreicht werden, können die für Ballaststoffe vorgesehenen gesundheitsbe-zogenen Angaben verwendet werden. Diese Gemeinschaftsliste wird gegenwärtig vor-bereitet.

8) Gemeinschaftsliste: Beispiele für gesundheitsbezogene Angaben

Nachstehend werden einige Beispiele für derzeit diskutierte gesundheitsbezogene Angaben in der künftigen Gemeinschaftsliste dargestellt. Die Liste ist nicht vollständig. Die in der Gemeinschaftsliste genannten gesundheitsbezogenen Claims dürfen für Lebensmittel mit günstigen Nährwertprofilen verwendet werden, sofern die weiteren Voraussetzungen (Zusatzkennzeichnungen) erfüllt werden.

 

Lebensmittel	Wirkungszusammenhang	Beispiel
Ballaststoffe	Verdauungstätigkeit	„Ballaststoffe unterstützen die normale Verdauungsfunktion.“
Vollkornreich	Herzgesundheit	„Eine vollkornreiche Ernährung fördert die Herzgesundheit.“
Ballaststoffreich	Gesunde Verdauung und Verdauungsfunktion	„Eine an Nährstoffen ausgewogene Ernährung mit hohem Ballaststoffanteil ist für die regelmäßige Verdauung wichtig.“
Ballaststoffreich	Übergewicht	„Eine ballaststoffreiche Ernährung unterstützt die Gewichtskontrolle.“
Folsäure	Entwicklung des Neuralrohrs	Empfehlung in den ersten 12 Schwangerschaftswochen 400 mg Folsäure zu sich zu nehmen.
Folsäure	Zellteilung/Vermehrung Nukleinsäuren und Aminosäuren	Folsäure ist wichtig für die Zellteilung wie z. B. im Verdauungstrakt.
Folsäure	Blutbildung	Folsäure ist wichtig für die Blutbildung
Folsäure	Homozysteinhaushalt	Folsäure hilft dabei, den normalen Homozysteinhaushalt des Blutes aufrecht zu erhalten.
Folsäure	Kognitive Funktion	Folsäure hilft bei der Aufrechterhaltung kognitiver Fähigkeiten
Selen	Schutz des Körpergewebes und der Zellen vor oxidativem Schaden	Selen schützt die Zellen vor einer Beschädigung durch freie Radikale
Selen	Immunsystem	Selen ist für die Aufrechterhaltung der Funktion des Immunsystems erforderlich
Selen	Jodverwertung bei der körpereigenen Herstellung von Thyroidhormonen	Selen wird vom Körper benötigt, um Jod bei der Herstellung von Thyroidhormonen umzusetzen

 

9) Einzelgenehmigungen für Risiko reduzierende Wirkungen und be-stimmte kinderbezogene Angaben

Sofern sich gesundheitsbezogene Angaben indes auf risikoreduzierende Eigenschaf-ten von Lebensmitteln oder auf die Gesundheit und Entwicklung von Kindern bezie-hen, wird es keine generell erlaubten Aussagen in der Gemeinschaftsliste geben, sondern es müssen von jeder Firma, die solche Angaben verwenden will, Einzelgenehmi-gungsanträge gestellt werden.

Hinsichtlich der kinderbezogenen Angaben wird versucht, eine Nachbesserung der Ver-ordnung zu erreichen, da der Ausschluss der Gemeinschaftsliste für diese Claims mög-licherweise ein Redaktionsversehen ist.

Der Ablauf des Genehmigungsverfahrens wird weiter unten kurz skizziert.

10) Wann dürfen nährwertbezogene Angaben verwendet werden?

Voraussetzung ist, dass das mit Nährwertangaben gekennzeichnete oder beworbene Lebensmittel den Nährwertprofilen entspricht. Was Nährwertprofile sind, wurde oben dargestellt.

Entspricht das Lebensmittel den festgelegten Nährwertprofilen, dann dürfen die in dem Anhang aufgeführten nährwertbezogenen Angaben verwendet werden. Diese müssen allerdings durch folgende Kennzeichnungselemente ergänzt werden:

Nährwertkennzeichnung mit folgendenAngaben:

• Brennwert
• Gehalt an Eiweiß
• Gehalt an Kohlenhydraten
• Gehalt an Zucker
• Gehalt an Fett
• Gehalt an gesättigten Fettsäuren
• Gehalt an Ballaststoffen
• Gehalt an Kochsalz (Natrium) (Art. 4 Abs. 1 b) der EG-Nährwert-kennzeichnungsrichtlinie 90/496; entspricht § 4 Absatz 1 Nr. 2 NKV).

Sofern sich nährwert- oder gesundheitsbezogene Angaben auf Stoffe beziehen, die nicht in der Nährwertkennzeichnung erscheinen, müssen diese Stoffe in den jeweili-gen Mengen im gleichen Sichtfeld in unmittelbarer Nähe der Nährwertkennzeichnung zusätzlich angegeben werden. (Artikel 7 Claims-Verordnung).

11) Individuelles Genehmigungsverfahren

Das Genehmigungsverfahren für Claims, die nicht in die Gemeinschaftsliste aufge-nommen worden sind, ist außerordentlich kompliziert ausgestaltet. Es wird zudem in der Regel zwischen 9 und 18 Monaten dauern, bis eine solche Genehmigung erteilt wird.

Wichtigstes Kriterium neben einem günstigen Nährwertprofil ist der Nachweis, dass der beabsichtigte Claim nach übereinstimmender wissenschaftlicher Erkenntnis sachlich gerechtfertigt ist. Die Beweislast hierfür liegt bei dem Antragsteller, der dazu wissen-schaftliche Studien vorlegen muss. Diese Studien können entweder selbst veranlasst worden sein oder sich aus Beiträgen in der Fachliteratur ergeben, die solchen wissen-schaftlichen Ansprüchen gerecht werden.

 

Zulassungsalternativen

 

 

12) Termine und Fristen

Ab dem 1. Juli 2007 dürfen Lebensmittel, die der Verordnung nicht entsprechen, bis zum Ablauf des Mindesthaltbarkeitsdatums, jedoch nicht länger als bis zum 31. Juli 2009, weiter in den Verkehr gebracht werden. (Artikel 28 Abs. 1). Diese Frist gilt einer-seits für die nährwertbezogenen Angaben, die wegen des schon vorliegenden Anhangs ab dem 1. Juli 2007 verwendet werden können. Andererseits gilt die Frist für diejenigen Vorschriften in der Verordnung, die nicht von den Nährwertprofilen und der Gemein-schaftsliste abhängig sind (zum Beispiel erweiterte Nährwertkennzeichnung, Zusatz-kennzeichnungen bezüglich der ausgewogenen Ernährung, Verbot der Werbung mit ärztlichen Empfehlungen (Art. 12)).

Bis zum 19. Januar 2009 legt die Kommission Nährwertprofile fest (vgl. unten). Nach Festlegung der Nährwertprofile dürfen Lebensmittel, die der Verordnung nicht entspre-chen, noch 24 Monate in den Verkehr gebracht werden. (Die Nicht-Konformität bezieht sich ausschließlich auf die gesundheits- und nährwertbezogenen Angaben.)

Erzeugnisse mit Handelsmarken oder Markennamen, die bereits vor dem 1. Januar 2005 bestanden und die der Verordnung nicht entsprechen, dürfen bis zum 19. Januar 2022 weiter in den Verkehr gebracht werden. Danach müssen sie auch hinsichtlich der Marke der Verordnung entsprechen (Artikel 28 Abs. 2). Die Übergangsfrist bezieht sich nur auf den Markennamen, nicht auf die sonstige Kennzeichnung.

Hinsichtlich der nährwertbezogenen Angaben  sind folgende Übergangsfristen und Verfahren vorgesehen:

Nährwertbezogene Angaben, die vor dem 1. Januar 2006 den einschlägigen nationalen Vorschriften entsprachen und verwendet wurden, dürfen bis zum 19. Januar 2010 wei-terverwendet werden, auch wenn sie nicht in den Anhang der Verordnung aufgenom-men worden sind.

Nährwertbezogene Angaben in Form von Bildern, Grafiken oder Symbolen, die inhaltlich den Grundsätzen der Verordnung entsprechen, jedoch nicht im Anhang aufge-führt sind und die den einzelstaatlichen Vorschriften entsprechen, können weiter be-nutzt werden. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten der Kommission bis zum 31. Ja-nuar 2008 diese Angaben einschließlich ihrer wissenschaftlichen Absicherung übermit-teln. Die Kommission fasst dann einen Beschluss im so genannten Komitologieverfahren über die weitere Verwendung solcher Angaben. Angaben, die nach diesem Verfahren nicht zugelassen werden, können noch 12 Monate nach Erlass des Beschlusses weiter verwendet werden.

Für gesundheitsbezogene Angaben sind folgende Übergangsmodalitäten vorgesehen:

Gesundheitsbezogene Angaben, die auf die Bedeutung eines Nährstoffes oder einer anderen Substanz für das Wachstum, die Entwicklung und die Körperfunktionen hinweisen, dürfen bis zur Verabschiedung der so genannten Gemeinschaftsliste wei-ter verwendet werden, wenn die Angaben inhaltlich den Grundsätzen der Verordnung entsprechen (spezifische Angabe, wissenschaftlich abgesichert). In der Gemeinschafts-liste, die zurzeit erarbeitet wird, werden generell zugelassene Claims und ihre Verwen-dungsbedingungen zusammengefasst. Sie dürfen ohne Einzelantrag verwendet werden, sofern die Voraussetzungen erfüllt werden.

Für gesundheitsbezogene Angaben, die sich auf

• psychische oder Verhaltensfunktionen
• gewichtskontrollierende Eigenschaften
• schlankmachende Eigenschaften

beziehen, gilt gemäß Art. 28 Abs. 6 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 b) und c) folgendes:

Sind diese Angaben bereits in einem Mitgliedsstaat einer Bewertung unterzogen und zugelassen worden, können sie weiter verwendet werden.

In Deutschland sind solche Aussagen bisher nicht einer formalisierten Bewertung unter-zogen worden; zum Teil waren sie auch gesetzlich verboten (z.B. „Schlankheitswer-bung“). Mitgliedsstaaten müssen jedoch der Kommission spätestens bis zum 31. Januar 2008 die betreffenden Angaben sowie den Bericht über die Bewertung und die wissenschaftliche Rechtfertigung dieser Angaben übermitteln. Die Kommission fasst dann im Komitologieverfahren einen Beschluss über die weitere Verwendungsmög-lichkeit. Werden diese Angaben in dem Beschluss nicht zugelassen, können sie noch bis zu sechs Monaten nach Erlass des Beschlusses weiter verwendet werden.

Sind diese gesundheitsbezogenen Angaben jedoch keiner Bewertung in einem Mitg-liedsstaat unterzogen und nicht zugelassen worden, dürfen sie weiter verwendet werden, sofern vor dem 19. Januar 2008 ein Antrag nach dieser Verordnung gestellt wird. Wird dieser Antrag abgelehnt, dürfen sie noch bis zu 6 Monaten nach der Entscheidung weiter verwendet werden.

Für gesundheitsbezogene Aussagen, die sich auf die Risikoreduktion oder auf die und Entwicklung die Gesundheit von Kindern beziehen, sind keine Übergangsfristen vorgesehen (Art. 14 i.V.m. Art. 28 Abs. 6 der Verordnung).

Hinsichtlich der fehlenden Übergangsfristen für die kinderbezogene Werbung handelt es sich möglicherweise um ein Redaktionsversehen. Hierzu wird noch ein Änderungs-antrag gestellt werden. Denn anders als bei Angaben zur Risikoreduktion, die wegen des Verbots der krankheitsbezogenen Werbung in der EG-Etikettierungs-richtlinie bis-her verboten waren und daher keine Übergangsfrist benötigen, waren kinderbezogene Angaben bislang schon üblich.

13) Überwachungsprobleme

Komplizierte Verordnungen zu erlassen, ist nur die eine Seite der Rechtswirklichkeit; für eine flächendeckende, gleichmäßige Kontrolle der Einhaltung zu sorgen, die andere Seite.

Wie bei den bestehenden Personalkapazitäten auf Seiten der Überwachung ein nicht nur selektiver Vollzug gewährleistet werden soll, bleibt außerordentlich fraglich. Daher ist die Vermutung nahe liegend, dass sich der Streit um die Berechtigung von Claims vor allem auf das Wettbewerbsrecht verlagern wird.

14) Download des Verodnungstexts

Link zum PDF download des Verordnungstextes